Hoe werkt de Tweede Kamer?

De Tweede Kamer werkt volgens procedures die zijn vastgelegd in het Reglement van Orde. Dat reglement bepaalt onder andere wie wanneer mag spreken, hoe besluiten tot stand komen en wat de taken zijn van commissies en de Voorzitter. Kamerleden hebben daarbinnen de volgende instrumenten tot hun beschikking.

Wekelijks kunnen Kamerleden mondelinge vragen stellen aan bewindspersonen. Dat gebeurt op dinsdag om 14.00 uur. Meestal komen er drie vragen aan bod, over drie verschillende onderwerpen, gesteld door drie Kamerleden van drie verschillende fracties.

Individuele Kamerleden kunnen schriftelijk vragen stellen aan ministers of staatssecretarissen over vrijwel elk onderwerp. Dit gebeurt buiten de plenaire vergaderingen om.

• Vragen worden ingediend bij de Kamervoorzitter, die toetst of de vraag correct is geformuleerd en deze vervolgens doorstuurt naar het betrokken kabinet.
• De beantwoordingstermijn is 3 weken. Wordt die termijn niet gehaald, dan moet de bewindspersoon dat met redenen omkleed melden en mag de termijn worden verlengd tot zes weken.
• Blijft de vraag na 6 weken onbeantwoord, dan mag de Voorzitter besluiten de vraag te agenderen voor het mondelinge vragenuur, of een extra vragenuur te organiseren.
• Antwoorden worden openbaar gemaakt in het Aanhangsel van de Handelingen.

Kamerleden kunnen moties indienen om de regering op te roepen tot actie of tot het bepalen van een standpunt. Daar geldt een vast format voor. Een motie begint altijd met "De Kamer, gehoord de beraadslaging" en eindigt altijd met "en gaat over tot de orde van de dag", gevolgd door de naam van het Kamerlid. In een motie verzoekt het Kamerlid de regering iets te doen. Dat verzoek kan worden onderbouwd met overwegingen, constateringen of meningen.

Het is ook mogelijk een zogenoemde "spreekt uit"-motie in te dienen. Wordt die aangenomen, dan is dat een uitspraak van de Kamer zelf, die aan de regering wordt medegedeeld.

• Amendementen: Kamerleden kunnen wetsvoorstellen wijzigen door amendementen in te dienen.
• Initiatiefvoorstellen: Kamerleden hebben het recht zelf wetsvoorstellen in te dienen (het recht van initiatief).
• Debatten: zowel in plenaire vergaderingen als in commissiedebatten worden onderwerpen besproken en besluiten genomen.

Dit is het onderdeel aan het begin van een plenaire vergadering, op een vast moment op dinsdag om 16.00 uur, na de stemmingen, waarin de Kamer haar werkzaamheden regelt. Hierbij wordt de agenda vastgesteld, waaronder verzoeken tot spoeddebatten en verslagen van algemene overleggen worden geplaatst. Ook worden spreektijden geregeld, benoemingen van commissie- en delegatieleden vastgesteld en verzoeken van Kamerleden om brieven van het kabinet besproken. De Regeling van Werkzaamheden zorgt zo voor de ordening en afstemming van de dagagenda en het verloop van de vergadering.

Feitelijke vragen geven Kamerleden de gelegenheid puur informatieve vragen te stellen over bijvoorbeeld een brief van een bewindspersoon, een rapport of een wetsvoorstel. Dit type vragen richt zich op feitelijke duidelijkheid: cijfers, definities of uitleg van beleidsonderdelen.

In tegenstelling tot gewone schriftelijke vragen kunnen feitelijke vragen alleen op vooraf bepaalde momenten worden ingediend. Ze komen niet op naam van een fractie te staan, maar worden in feite anoniem gesteld. Fracties hebben daardoor veel ruimte om feitelijke informatie op te vragen. Zo'n moment ontstaat bijvoorbeeld wanneer een commissie besluit feitelijke vragen toe te staan over een specifiek dossier, na ontvangst van een brief, rapport of wetsvoorstel van de regering. De commissie stelt dan een exacte termijn vast tot wanneer deze vragen mogen worden ingediend.

De Tweede Kamer neemt besluiten meestal door te stemmen. Dat kan op verschillende manieren verlopen, afhankelijk van de situatie en van het verzoek van Kamerleden.

De meest gebruikte manier is stemmen bij handopsteken. Leden van een fractie steken hun hand op als zij voor een voorstel zijn. De Voorzitter kijkt welke fracties voor of tegen zijn en bepaalt zo de uitslag. Daarbij wordt er in principe van uitgegaan dat alle fractieleden hetzelfde stemmen, ook als niet iedereen aanwezig is.

Als een Kamerlid daarom vraagt, of als de uitslag bij handopsteken onduidelijk is, kan er een hoofdelijke stemming plaatsvinden. Daarbij wordt de naam van elk aanwezig Kamerlid opgenoemd in een door het lot bepaalde volgorde. Elk lid zegt dan duidelijk "voor" of "tegen".

• Vergist een lid zich bij het stemmen, dan mag dit alleen worden hersteld voordat het volgende lid heeft gestemd.
• Wordt de vergissing te laat opgemerkt, dan kan dat wel aantekening krijgen in het verslag, maar het verandert de uitslag niet.
• Is er een gelijk aantal stemmen voor en tegen (dit heet "staken der stemmen") en zijn alle leden aanwezig, dan is het voorstel verworpen.
• Is de Kamer niet voltallig bij gelijke stemmen, dan wordt er in de volgende vergadering opnieuw gestemd. Bij een tweede gelijkspel is het voorstel eveneens verworpen.

Soms neemt de Kamer een besluit zonder te stemmen. Dat gebeurt als niemand om een stemming vraagt en de Voorzitter voorstelt het besluit zonder stemming aan te nemen. Kamerleden kunnen dan wel laten aantekenen dat zij tegen zijn. Dergelijke voorstellen heten hamerstukken en betreffen meestal onbetwiste of weinig omstreden onderwerpen.

Leden mogen vlak voor de stemming kort uitleggen waarom zij op een bepaalde manier stemmen: een stemverklaring. Die duurt maximaal één minuut en wordt niet geïnterrumpeerd.

Om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk Kamerleden bij de stemming aanwezig zijn, gaat er vlak voor het stemmen een lange bel door het gebouw.

Commissies vormen de spil van het inhoudelijke werk in de Tweede Kamer. Ze zijn gespecialiseerd in beleidsterreinen die vaak overeenkomen met de ministeries, bereiden het parlementaire werk voor, controleren de regering en ontwikkelen eigen initiatieven.

• Behandeling van stukken: commissies bespreken beleidsstukken, wetsvoorstellen, brieven van de regering, rapporten en andere relevante documenten. Leden van alle fracties delen daarin het standpunt van hun partij en bepalen de verdere behandeling, bijvoorbeeld of er een plenair debat of een commissiedebat nodig is.
• Controlerende taak: commissies houden toezicht op ministeries en bewindspersonen door beleidsvoorstellen kritisch te bespreken en het kabinet te bevragen tijdens debatten en overlegmomenten.
• Initiatief en onderzoek: commissies kunnen zelf onderzoek doen, zoals werkbezoeken en gesprekken met experts, en gebruikmaken van instrumenten als parlementaire onderzoeken, ondervragingen en parlementaire enquêtes.

Een belangrijk onderdeel van de parlementaire controle en besluitvorming is de cyclus rond het commissiedebat en het tweeminutendebat.

Direct na het tweeminutendebat beoordeelt de bewindspersoon de ingediende moties ter plekke. Er zijn vijf mogelijke appreciaties, die een eerste indicatie geven van de reactie van het kabinet.

Naast het commissiedebat zijn er diverse instrumenten waarmee commissieleden informatie kunnen verzamelen, beleid kunnen toetsen en hun controlerende taak kunnen uitvoeren.

Procedurevergadering (PV): in deze bijeenkomst besluiten de leden van de commissie samen hoe zij stukken behandelen, welke onderwerpen op de agenda komen en welke activiteiten worden gepland. Denk aan het inplannen van debatten, werkbezoeken en hoorzittingen, of het behandelen van ingekomen brieven en wetsvoorstellen. Ook wordt afgesproken hoe en wanneer brieven aan ministers worden verstuurd en beantwoord. Procedurevergaderingen kunnen besloten zijn; de agenda en besluitenlijsten worden in principe vooraf openbaar gemaakt, tenzij spoed dat verhindert.

Bij elk punt op de procedurevergadering moet een meerderheid van de aanwezigen in de commissiezaal achter het voorstel staan voordat het wordt gepland.

Procedurevergaderingen zijn belangrijk om de agenda van de commissie en voor een deel de plenaire agenda te sturen. Fracties kunnen de mogelijkheden van de PV benutten om hun eigen onderwerpen verder te brengen.

Strategische procedurevergadering (SPV): op basis van recente aanbevelingen organiseren commissies periodiek een speciale bijeenkomst waarin zij vooruitkijken op de langere termijn. Leden bespreken de eigen werkwijze, reflecteren op lopende activiteiten en rapporteurschappen, evalueren werkafspraken en spreken over de strategische planning van commissieonderwerpen. SPV's zijn besloten en gericht op de samenhang en effectiviteit van het commissiewerk op langere termijn. Ook hier worden agenda's bepaald.

De agenda van de commissie bepaalt dus waarover de commissie spreekt en in debat gaat. Een fractie die een bepaald onderwerp behandeld wil zien, moet het via de procedurevergadering op de commissieagenda krijgen. De PV's hebben daarom ook hun eigen Regeling van Werkzaamheden aan het begin van de vergadering. Steun van andere Kamerleden vooraf vergroot de kans van slagen, en bij zwaarwegende voorstellen worden extra Kamerleden opgeroepen om aanwezig te zijn, zodat het voorstel een meerderheid in de zaal haalt.

Hoe worden de onderwerpen voor het vragenuur geselecteerd?

De griffie plenair adviseert het Presidium hierover op basis van een aantal criteria. Dat zijn geen harde regels:

• Is er belangstelling in de maatschappij? Wordt het veel in de media behandeld?
• Is dit onderwerp vaker aan bod gekomen? Zo ja, dan is de kans kleiner dat het nog een keer aan bod komt.
• De griffie probeert ook te monitoren welke fracties de beurt krijgen, zodat niet te vaak dezelfde fractie aan het woord is.

De Tweede Kamer speelt een centrale rol in het maken van wetten. Dat proces verloopt als volgt.

• Indiening: een wetsvoorstel kan worden ingediend door een minister, een staatssecretaris of een Kamerlid. In dat laatste geval heet het een initiatiefwet.
• Behandeling: het voorstel wordt besproken in commissies (wetgevingsoverleg) en vervolgens in de plenaire vergadering.
• Amendementen: Kamerleden kunnen wijzigingen voorstellen.
• Stemming: na behandeling stemt de Kamer over het voorstel. Eerst over de amendementen, dan over het wetsvoorstel inclusief de aangenomen amendementen.
• Eerste Kamer: na goedkeuring verdedigt het Kamerlid of de bewindspersoon het voorstel in de Eerste Kamer, die het kan aannemen of verwerpen. De Eerste Kamer kan niet meer amenderen.

De begroting is een belangrijk instrument waarmee de Tweede Kamer controle uitoefent op de uitgaven van de overheid.

Prinsjesdag valt op de derde dinsdag van september. De minister van Financiën biedt dan de Rijksbegroting en de Miljoenennota aan de Tweede Kamer aan: de begroting voor het komende jaar. In plaats van dat de voorstellen zoals gewone wetsvoorstellen per post worden gestuurd, brengt de minister van Financiën ze persoonlijk naar een vergadering van de Tweede Kamer. Tijdens die bijeenkomst geeft de minister het zogenoemde "koffertje" met de begrotingsstukken aan de Voorzitter van de Kamer, en houdt daarbij een korte toespraak om het pakket officieel aan te bieden.

Algemene Politieke Beschouwingen (APB): direct na Prinsjesdag, op woensdag en donderdag, debatteert de Kamer over de hoofdlijnen van het beleid.

Algemene Financiële Beschouwingen (AFB): na de APB volgen de AFB. Dat debat wordt meestal in oktober gevoerd door de financiële woordvoerders van de fracties met de minister van Financiën.

Begrotingsbehandeling: daarna behandelt de Kamer de begrotingen van de verschillende ministeries en kan zij wijzigingen voorstellen via moties en amendementen.

Budgetrecht: de begrotingen worden bij wet vastgesteld. Zo maakt de Tweede Kamer gebruik van haar budgetrecht: de Kamer keurt de begroting goed, wijzigt haar of verwerpt haar. Er geldt een ongeschreven regel dat voorstellen tot verhoging van uitgaven altijd moeten worden gedekt door andere inkomsten of door bezuinigingen.

De parlementaire begrotingsbehandeling moet in beide Kamers vóór 1 januari zijn afgerond, maar de Comptabiliteitswet staat toe dat geld voor lopend beleid al wordt uitgegeven. In spoedgevallen is afwijking mogelijk, mits dat aan het parlement wordt gemeld. Het is meer dan eens voorgekomen dat de begrotingsbehandeling op 1 januari nog niet was afgerond.